7月21日，交通運輸部發布《收費公路管理條例》修訂稿，向社會公開征求意見。《修訂稿》提出，政府收費的高速公路實行統借統還，收費期限以路網實際償債期確定，不再受具體年限限制；償債期、經營期屆滿后，實行養護管理收費。一系列問題也接踵而至。高速公路為什么會債務高企、巨額虧損？高速公路是否建得過多過快了？近日，記者采訪了交通運輸部相關負責人及專家學者，試圖深入剖析這些問題。 

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　　巨額虧損從何而來？ 

　　資金需求巨大，銀行貸款成為主要資金來源，加之建設速度加快，積累了高額債務 

　　有人說收費公路是一本萬利的暴利行業，果真如此嗎？“確實有些建成較早的高速公路利潤較高，但高速公路‘貧富不均’，整體上虧損。”交通部管理干部學院教授張柱庭說。數據顯示，2014年我國收費公路收支缺口達1571.1億元。 

　　巨額虧損從何而來？交通運輸部公路局副局長王太認為，原因包括正常還債階段還本付息支出增長，以及債務規模的不斷增加：到去年底，全國收費公路債務余額高達3.8萬多億元。 

　　另外，去年我國四車道高速公路平均造價為7700萬元/公里，是2000年的2.4倍、2004年的1.83倍。交通部規劃院戰略所所長徐麗說，成本升高除因原材料、人工成本上漲外，還受征地拆遷費用上升，以及因地形所限需修大量橋梁、隧道、高架橋等因素影響。 

　　據統計，現有16.26萬公里收費公路累計建設投資為6.15萬億元，以銀行貸款為主的債務性資金占七成，且銀行商業貸款對高速路這樣的基礎設施建設一般無利率優惠,融資成本一般在6%~7%。”國家行政學院教授王偉說。 

　　當然，也不能忽視其他因素：個別企業嚴重超編，推高了用人成本；有的企業發放高額福利；有的高速路建設環節層層轉包，導致超支等。 

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　　高速公路是否建得過多過快？ 

　　部分地方高速路存在規劃隨意調整、過度建設問題 

　　債務高企，虧損擴大，自然會帶來這樣的疑問：欠了這么多債，為何還要修高速？高速路建得過多過快了嗎？ 

　　根據《國家公路網規劃》，到2030年，我國將建成約13.6萬公里國家高速公路網。“目前已完成8.7萬公里，一些大通道還未完全貫通，另有一些早期通車路段急需擴容。”交通運輸部規劃司副司長任錦雄表示，該規劃綜合考慮了全國的政治、經濟、文化、社會、軍事等因素。 

　　值得注意的是，除國家高速公路網外，各省也有各自的地方高速公路網規劃。“過去，一些省份片面追求GDP，把修建高速路作為推動經濟發展乃至提高政績的手段，而不管有無車流，更不考慮如何還本付息。”北京交通大學教授趙堅表示，若某地長期內出行需求不足，完全可以修成低等級的普通公路，成本能低至少一半。 

　　“有些路段修成一級、二級就夠了，但卻修成了高速。”徐麗分析，原因主要在于融資模式：修建一級、二級公路，需地方財政全部埋單；而修建高速，地方只需出一部分資本金，大頭為銀行貸款。 

　　不過，另一個不容否定的因素是：交通在經濟社會發展全局中起先行作用。“交通肯定得適度先行，但要超前到什么程度，太難把握了。”張柱庭說，當年修建京津唐高速路時，本預計起初幾年沒什么車，結果剛開通就陷入擁堵。再者，道路建得越早造價越低，越往后成本就越高，“這是個悖論。” 

　　3 

　　虧損如何控制？ 

　　通過“開源節流”的方式緩解收支缺口，“開源”就包括調整收費期限和標準 

　　債務規模和虧損巨大的問題能解決嗎？可以肯定的是，債務規模將隨著財稅體制改革得以逐步縮小。根據《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（下簡稱“43號文”），收費公路建設要從“借貸”變為“舉債”。同時，國家將對地方債務實行規模控制。“《修訂稿》將對防止地方盲目建設、債務‘滾雪球’起到積極作用。”張柱庭說。 

　　“現階段，盡管收支缺口很難消除，但可通過‘開源節流’緩解缺口擴大。”王太所說的“節流”瞄準了巨額虧損的癥結，包括控制規劃，降低建設、養護運營、融資等成本。開源方面，王太列出三條舉措：加大財政投入、吸引社會資本、調整收費期限和標準。第三條成為條例修訂的關鍵。 

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　　收費期限為何延長？ 

　　用路者付費原則比全民付費更加公平，且目前車購稅、燃油稅遠難滿足公路建設養護實際需求 

　　“任何國家都沒有真正意義的免費公路。”王偉表示，全球公路交通資金來源大致有兩種：一種由財政負擔，資金來自稅收；另一種由道路使用者負擔。“‘誰用路、誰受益、誰付費’的用路者付費原則更好體現了公平。” 

　　拋開公平性的問題，在收費與收稅間做選擇，還應考慮具體國情和當前財政保障能力。 

　　據介紹，目前我國車購稅主要用于公路建設，包括高速公路建設資本金補助、農村公路建設、國省道改造等；而2009年起開征的燃油稅則用于普通公路養護等方面。需要澄清一點的是，“車購稅、燃油稅、高速路通行費三者支出范圍并不一樣，沒有重復收費問題。”王偉說。 

　　“2013年，我國車購稅規模為2234億元，一般稅為1071億元，而公路建設支出達13692億元，稅收缺口高達10387億元；燃油稅轉移支付僅為1443億元，普通公路養護稅收缺口高達1357億元。”王偉表示，未來收費公路的養護管理、債務償還，包括社會資本投資回收等，需要通過繼續征收通行費予以保證。 

　　在收稅與收費之間，交通運輸部傾向于后者，即“用路者付費”。按此路徑，自然延伸出“在現有基礎上延長收費期限，實行長期收費”的政策。 

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　　為何實行統借統還、養護期收費 

　　統借統還可增強籌資還債能力，降低政府性債務風險；養護期資金用財政收入或稅收支付不現實 

　　實行統借統還（即在一省范圍內實行“統一舉債、統一收費、統一還款”）、養護期收費，原因何在，依據何存？ 

　　先看統借統還。《修訂稿》明確，政府收費高速公路一律統借統還。這意味著，將來在一省范圍內，只要一條高速公路尚未還清債務，其他路段均將一并按償債期標準收費。同時，若高速路改擴建增加了政府債務或社會投資，還可重新核定償債期或經營期。 

　　“以省為單位對高速公路實行統一管理，可降低政府收費公路的融資和運營成本，降低政府性債務風險。”交通運輸部法制司副司長魏東認為，路段獨立核算也會影響路網整體性及通行效率。 

　　那么，統借統還依據何在？張柱庭表示，首先《公路法》規定，貸款肯定要還完；43號文也提出，地方政府應統籌安排償債資金，為統借統還提供了依據。 

　　再看養護期收費。“當收費公路達到現在的規模后，再考慮用財政收入或燃油稅來支付，已經不太現實。”發改委綜合交通所研究員李玉濤表示。 

　　養護期收費于法有據嗎？張柱庭表示，“結合高速公路選擇性通行的特性，其養護管理費用屬于政府性基金預算完成的任務。本次修訂是對《預算法》的補充和細化，是有上位法依據的。” 

　　聲音 

　　比收費更重要的…… 

　　公眾權利意識逐漸強化的今天，凡事關利益的重大改革，難以避免地會招致爭議，收費公路改革也不例外。要達成改革共識，就必須直面種種質疑與關切。一方面，必須把改革的必要性與合理性闡釋清楚。另一方面，也得坦誠面對癥結、給出解決方案。 

　　“收費”的確不是讓人愉悅的字眼，但道理講明了、政策完善了，公眾自會作出自己的判斷。望此次改革能為收費公路長遠發展厘清正確的方向與路徑，也能為凝聚共識、推進改革作出有益探索。